從稅收征管角度看，納稅申報(bào)制度是稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息的一個(gè)重要手段。建議將“無(wú)稅不申報(bào)”的內(nèi)涵界定為“無(wú)涉稅信息不申報(bào)”，在納稅人當(dāng)期無(wú)涉稅信息的情況下可以不向稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅申報(bào)。

       問題的提出

       長(zhǎng)期以來(lái)，納稅人在主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理稅務(wù)登記之后，無(wú)論當(dāng)期是否發(fā)生應(yīng)稅行為，都要在規(guī)定期限內(nèi)向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理納稅申報(bào)事宜。稅收征管法第二十五條第一款規(guī)定：“納稅人必須依照法律、行政法規(guī)規(guī)定或者稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定的申報(bào)期限、申報(bào)內(nèi)容如實(shí)辦理納稅申報(bào)，報(bào)送納稅申報(bào)表、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表以及稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需要要求納稅人報(bào)送的其他納稅資料。”稅收征管法實(shí)施細(xì)則第三十二條進(jìn)一步規(guī)定：“納稅人在納稅期內(nèi)沒有應(yīng)納稅款的，也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理納稅申報(bào)。納稅人享受減稅、免稅待遇的，在減稅、免稅期間應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理納稅申報(bào)。”

       在實(shí)際工作中，存在很多長(zhǎng)期不發(fā)生生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的納稅人，這些納稅人即使當(dāng)期沒有任何涉稅信息，沒有應(yīng)納稅額，也必須向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理零申報(bào)事宜。這種做法既增加了納稅人的負(fù)擔(dān)，又消耗了稅務(wù)人員的大量精力，浪費(fèi)了社會(huì)資源。為此一些地方以不同方式進(jìn)行了“有稅申報(bào)”“無(wú)稅不申報(bào)”試點(diǎn)。但對(duì)于“無(wú)稅不申報(bào)”的內(nèi)涵究竟是“無(wú)應(yīng)納稅額不申報(bào)”還是“無(wú)涉稅信息不申報(bào)”？以及實(shí)踐中怎樣操作才能符合法律法規(guī)對(duì)納稅申報(bào)的要求等問題，還需進(jìn)一步的分析研究。

       納稅申報(bào)的概念和本質(zhì)

       納稅申報(bào)是納稅人發(fā)生納稅義務(wù)后，依照稅法規(guī)定就有關(guān)納稅事項(xiàng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提交書面報(bào)告的制度。它既是納稅人依法履行納稅義務(wù)的一項(xiàng)法定手續(xù)，也是稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理稅款征收業(yè)務(wù)的法定規(guī)程，在稅收管理體系中占有重要地位。目前，世界各國(guó)普遍推行了納稅申報(bào)制度，幾乎所有國(guó)家在稅法中都明確規(guī)定納稅人必須按期申報(bào)納稅。

        納稅申報(bào)的本質(zhì)應(yīng)從法律和稅收征管兩個(gè)角度進(jìn)行分析。從法律角度來(lái)看，納稅申報(bào)制度明確了納稅人的法定義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。實(shí)行納稅申報(bào)制度以法律形式確立了納稅人在納稅事務(wù)中的主體地位，明確規(guī)定納稅人負(fù)有的申報(bào)義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。稅務(wù)機(jī)關(guān)原則上尊重納稅人的申報(bào)，并以此為依據(jù)接受納稅人納稅義務(wù)的履行。這樣，既可以從根本上解決征納雙方責(zé)任不清的問題，又可以促使納稅人依法納稅觀念的形成。

       從稅收征管角度來(lái)看，納稅申報(bào)制度是稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息的一個(gè)重要手段。實(shí)行納稅申報(bào)制度，納稅人要按期向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送納稅申報(bào)表及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表等納稅資料，稅務(wù)機(jī)關(guān)由此獲得納稅人的相關(guān)涉稅信息。根據(jù)這些涉稅信息以及通過其他途徑獲得的涉稅信息，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以核實(shí)應(yīng)納稅額，掌握稅款應(yīng)征數(shù)，辦理稅款征收和核算業(yè)務(wù)，進(jìn)行稅收統(tǒng)計(jì)和稅收經(jīng)濟(jì)分析。同時(shí)，通過對(duì)涉稅信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，可以確定納稅人的稅收風(fēng)險(xiǎn)程度，進(jìn)而確定稅務(wù)檢查的重點(diǎn)對(duì)象，實(shí)施有效稅務(wù)檢查。如果納稅人的申報(bào)與稅務(wù)機(jī)關(guān)檢查的事實(shí)不符，不僅必須如數(shù)補(bǔ)繳稅款及相應(yīng)的滯納金，可能還要承受與逃稅有關(guān)的處罰。

       “無(wú)應(yīng)納稅額不申報(bào)”還是“無(wú)涉稅信息不申報(bào)”？

       從納稅申報(bào)的本質(zhì)出發(fā)，“無(wú)稅不申報(bào)”制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是對(duì)現(xiàn)行納稅申報(bào)制度的優(yōu)化和完善，而不是對(duì)現(xiàn)行納稅申報(bào)制度的否定，因此，“無(wú)稅不申報(bào)”制度必須在滿足“明確納稅人的法律責(zé)任”和“稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息”兩大要求的基礎(chǔ)上，優(yōu)化和完善現(xiàn)行的納稅申報(bào)制度，減輕納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。而“無(wú)應(yīng)納稅額不申報(bào)”則不能滿足“稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息”的要求，這是因?yàn)椋涸诤芏嗲樾蜗拢{稅人雖然當(dāng)期沒有應(yīng)納稅額，但產(chǎn)生了大量的涉稅信息；如果納稅人不向稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅申報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)便不能獲得這些涉稅信息從而進(jìn)行相關(guān)的稅收風(fēng)險(xiǎn)分析等工作，也就不能有效地實(shí)施稅收征管。

       以增值稅納稅申報(bào)為例，某企業(yè)為增值稅一般納稅人，當(dāng)期的增值稅銷項(xiàng)稅額和進(jìn)項(xiàng)稅額均有發(fā)生數(shù)，但當(dāng)期銷項(xiàng)稅額小于當(dāng)期進(jìn)項(xiàng)稅額與期初留抵稅額之和，因而當(dāng)期的應(yīng)納稅額為零。按照“無(wú)應(yīng)納稅額不申報(bào)”的做法，該企業(yè)當(dāng)期就不必向稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行增值稅納稅申報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)也就不能獲得納稅人當(dāng)期的應(yīng)稅銷售收入、銷項(xiàng)稅額、進(jìn)項(xiàng)稅額、期末留抵稅額、增值稅發(fā)票開具和取得情況等涉稅信息，其結(jié)果：一是稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)該納稅人進(jìn)行稅收風(fēng)險(xiǎn)分析等正常稅務(wù)工作所需的涉稅信息將會(huì)缺失；二是由于該企業(yè)的進(jìn)項(xiàng)稅額（增值稅抵扣憑證）是其上游企業(yè)的銷項(xiàng)稅額（增值稅銷售憑證），銷項(xiàng)稅額則是其下游企業(yè)的進(jìn)項(xiàng)稅額，該企業(yè)涉稅信息的缺失將使稅務(wù)機(jī)關(guān)不能及時(shí)對(duì)上述增值稅憑證進(jìn)行稽核比對(duì)，因而不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)增值稅發(fā)票違法犯罪行為。所以，將“無(wú)稅不申報(bào)”界定為“無(wú)應(yīng)納稅額不申報(bào)”，不能滿足稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息的需要。

       從稅收征管角度來(lái)看，納稅申報(bào)制度是稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息的一個(gè)重要手段。在納稅人當(dāng)期無(wú)新增涉稅信息的情況下，如果繼續(xù)要求納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅申報(bào)，除了增加納稅人和稅務(wù)人員的負(fù)擔(dān)外，將無(wú)任何意義。因此，將“無(wú)稅不申報(bào)”的內(nèi)涵界定為“無(wú)涉稅信息不申報(bào)”，在納稅人當(dāng)期無(wú)涉稅信息的情況下可以不用向稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅申報(bào)。需要指出的是，“無(wú)涉稅信息不申報(bào)”并不意味著納稅人有涉稅信息就一定要申報(bào)，實(shí)踐中稅務(wù)機(jī)關(guān)為減輕納稅人的負(fù)擔(dān)，對(duì)特定納稅人（例如不達(dá)起征點(diǎn)的增值稅小規(guī)模納稅人）也可視同“無(wú)涉稅信息”，免于納稅申報(bào)。

       建議實(shí)施“無(wú)涉稅信息不申報(bào)”制度

       綜上所述，為了減輕納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境，落實(shí)“放管服”改革，筆者建議通過采取以下措施推行“無(wú)涉稅信息不申報(bào)”制度：一是為避免產(chǎn)生歧義，明確將“無(wú)稅不申報(bào)”制度界定為“無(wú)涉稅信息不申報(bào)”制度；二是明確“無(wú)涉稅信息”的涵義，如果納稅人納稅申報(bào)表及稅務(wù)機(jī)關(guān)按照法律法規(guī)要求報(bào)送的相關(guān)附表所有填報(bào)項(xiàng)的當(dāng)期發(fā)生數(shù)均為零（即“零申報(bào)”），則被視為當(dāng)期“無(wú)涉稅信息”；三是為了明確納稅人的法律責(zé)任，在“無(wú)涉稅信息不申報(bào)”制度下，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人應(yīng)當(dāng)以簽訂協(xié)議或其他方式確定，如納稅人當(dāng)期不進(jìn)行納稅申報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)視同其進(jìn)行了“零申報(bào)”，即當(dāng)期無(wú)涉稅信息。

（作者單位：國(guó)家稅務(wù)總局海南省稅務(wù)局）