2020年是極不尋常的一年。在經(jīng)濟(jì)下行壓力漸強(qiáng)的背景下，年初新冠肺炎疫情突然暴發(fā)，年中多個(gè)省市區(qū)又遭遇洪澇災(zāi)害。面對(duì)嚴(yán)重的汛情，各方力量齊動(dòng)員，把損失控制在了低位。

自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力是一個(gè)國(guó)家制度體系狀況的集中體現(xiàn)。中國(guó)是洪澇災(zāi)害頻發(fā)且影響深重的國(guó)家，也是應(yīng)對(duì)能力最強(qiáng)的國(guó)家。對(duì)洪澇災(zāi)害及時(shí)有效地控制，表明中國(guó)特色社會(huì)主義制度具有無可比擬的優(yōu)越性，特別是中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)稅制度發(fā)揮了重要作用。

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理確保了抗洪救災(zāi)上下聯(lián)動(dòng)

中國(guó)特色社會(huì)主義制度在行政管理方面的突出表現(xiàn)就是全國(guó)一盤棋，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級(jí)管理。財(cái)稅制度植根于社會(huì)基本制度。全國(guó)一盤棋的行政管理體制必然衍生出統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的財(cái)稅制度。

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”表現(xiàn)在五方面：一是稅制全國(guó)統(tǒng)一，二是財(cái)政政策取向全國(guó)統(tǒng)一，三是預(yù)算管理制度全國(guó)統(tǒng)一，四是支出政策取向全國(guó)統(tǒng)一，五是收支平衡關(guān)系取向由中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)確定。“分級(jí)管理”表現(xiàn)在四方面：一是一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，二是地方政府有一定的稅政管理權(quán)限，三是地方政府在落實(shí)中央統(tǒng)一支出政策條件下可自行制定與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相銜接的地方支出政策，四是以中央統(tǒng)一制定的預(yù)算管理制度為依據(jù)實(shí)施預(yù)算管理并探索改革。

防控洪澇災(zāi)害本身就是跨區(qū)域綜合治理問題，客觀上要求國(guó)家制定整體治理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排抗洪行動(dòng)、建立上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的財(cái)稅制度具有依照國(guó)家總體意志，核定收支執(zhí)行預(yù)算的內(nèi)在屬性。

每臨洪澇，國(guó)家財(cái)政均能做到快速反應(yīng)，不僅資金及時(shí)足額到位，而且政策供給有的放矢，形成了強(qiáng)有力的資金和物資協(xié)調(diào)保障機(jī)制。這種上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制具有三大突出效應(yīng)：一是及時(shí)彌補(bǔ)地方應(yīng)急財(cái)力不足；二是統(tǒng)籌考慮區(qū)域間資金保障；三是綜合考慮資金使用效率，放大資金績(jī)效。

顯然，這種機(jī)制是一種全局為重的機(jī)制。具體來說，就是把財(cái)政資金視為全民資金而非區(qū)域性資金。目前，中部省份一般公共預(yù)算支出來自中央轉(zhuǎn)移支付的比重在50%~80%之間，中西部洪澇災(zāi)害嚴(yán)重省份的抗洪資金絕大部分來自中央。同時(shí)，各省還實(shí)行統(tǒng)一的救災(zāi)稅收政策。

支出政策長(zhǎng)期連貫，穩(wěn)定了抗洪救災(zāi)資金保障基礎(chǔ)

支出政策長(zhǎng)期連貫穩(wěn)定，是中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)稅制度的優(yōu)越性之一?？购榫葹?zāi)表面上看是應(yīng)急事項(xiàng)，實(shí)則不然。抗洪救災(zāi)效果如何，歸根結(jié)底取決于防洪設(shè)施狀況。今年抗洪救災(zāi)工作順利推進(jìn)且見效很快，得益于當(dāng)期高效精準(zhǔn)的動(dòng)員能力，更得益于水利和環(huán)境保護(hù)持續(xù)高投入的支出政策帶來的相關(guān)設(shè)施的規(guī)模擴(kuò)張、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升。

新中國(guó)成立后，我國(guó)防洪設(shè)施建設(shè)投入即被列入財(cái)政支出重點(diǎn)。改革后，水利設(shè)施建設(shè)投入也始終被列為重大支出政策。國(guó)家財(cái)政水利投入主要有一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算兩個(gè)渠道，其中前者占比70%左右。進(jìn)入21世紀(jì)后，每個(gè)“五年規(guī)劃”國(guó)家財(cái)政水利投入均達(dá)上萬億元。“十三五”期間預(yù)計(jì)超過3萬億元，其中一般公共預(yù)算支出將突破2.3萬億元。目前，水利支出占一般公共預(yù)算支出比重穩(wěn)定在2.5%左右，絕對(duì)額已超過4500億元，其中水利工程投入1800多億元，防汛120多億元、南水北調(diào)150億元左右。

近年來，水利投入保持高增長(zhǎng)勢(shì)態(tài)。2014年5月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議布置建設(shè)172項(xiàng)重大水利工程，截至今年上半年已累計(jì)開工146項(xiàng)，在建投資規(guī)模超過1萬億元。今年，水利建設(shè)又被納入“兩新一重”，投入繼續(xù)加大。7月8日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，2020年~2022年，將重點(diǎn)推進(jìn)150項(xiàng)重大水利工程建設(shè)，其中防洪減災(zāi)56項(xiàng)。投資規(guī)?？锼憬?.3萬億元，超過500億元的項(xiàng)目有5個(gè)，300億元~500億元的項(xiàng)目有4個(gè)，100億元~300億元的項(xiàng)目有18個(gè)。

我國(guó)水利支出政策立足點(diǎn)是從多角度解決水利問題，在資金配置上體現(xiàn)為水利工程建設(shè)、移民、環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)等多管齊下。環(huán)保設(shè)施投入與水利設(shè)施投入具有內(nèi)在聯(lián)系，共同構(gòu)筑起防洪救災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施。2000年后，我國(guó)環(huán)保投入也持續(xù)高速增長(zhǎng)，其中水體保護(hù)年度支出已超過1200億元，自然生態(tài)保護(hù)年度支出達(dá)600多億元。這種投入長(zhǎng)期增長(zhǎng)機(jī)制使我國(guó)形成了“堅(jiān)實(shí)的防洪救災(zāi)基礎(chǔ)條件”。

政府收入制度注重宏觀調(diào)控為抗洪救災(zāi)創(chuàng)造了條件

注重宏觀調(diào)控是我國(guó)政府收入制度的突出特點(diǎn)。這種制度安排既確保了重點(diǎn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展資金籌措，又有效引導(dǎo)了市場(chǎng)主體的投資行為。

從抗洪救災(zāi)角度看，我國(guó)始終注重水利建設(shè)資金籌措和抗洪激勵(lì)。在中央財(cái)政層面設(shè)立了中央水庫移民扶持基金和國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金收入，其2019年收入分別為277.8億元和160億元。地方財(cái)政也設(shè)立水利建設(shè)基金，并從土地出讓收入中計(jì)提部分水利建設(shè)資金。

在稅制方面，針對(duì)抗洪救災(zāi)確立了一系列稅收支持政策，主要涉及所得稅、貨物和勞務(wù)稅、財(cái)產(chǎn)稅三大稅類。比如，企業(yè)實(shí)際發(fā)生的自然災(zāi)害財(cái)產(chǎn)損失經(jīng)專項(xiàng)申報(bào)后準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除；受災(zāi)地區(qū)個(gè)人取得的政府部門發(fā)放的撫恤金、救濟(jì)金免征個(gè)人所得稅；災(zāi)后重建時(shí)對(duì)未達(dá)到增值稅起征點(diǎn)的個(gè)體工商戶免征城建稅、教育費(fèi)附加和個(gè)人所得稅；對(duì)因不可抗力喪失住房而重新購買住房的可酌情準(zhǔn)予減征或免征契稅等。

政府收入制度對(duì)抗洪救災(zāi)的支持，一方面拓展了抗洪救災(zāi)資金來源，為防災(zāi)、控災(zāi)、減災(zāi)三個(gè)環(huán)節(jié)的設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定創(chuàng)造了條件；另一方面減輕了市場(chǎng)主體和個(gè)人的災(zāi)害損失，也減輕了個(gè)人參與救災(zāi)的負(fù)擔(dān)。

這些制度安排充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度以人民生命財(cái)產(chǎn)安全為重的優(yōu)越性，也表明我國(guó)的財(cái)稅制度充分落實(shí)了社會(huì)主義人民當(dāng)家做主、全力保障民生的政策，因而也提高了政府的公信力和執(zhí)行力。

（作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院原副院長(zhǎng)、研究員）

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