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國務(wù)院總理李克強(qiáng)日前簽署國務(wù)院令，公布修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，自2020年10月1日起施行。此次修訂細(xì)化了預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定，將近年來財(cái)稅體制改革與預(yù)算管理實(shí)踐成果以法規(guī)的形式固定下來，包括明確預(yù)算收支范圍、強(qiáng)化預(yù)算公開要求、完善轉(zhuǎn)移支付制度、明確預(yù)算草案編制時(shí)間、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、規(guī)范財(cái)政專戶等，確保公共財(cái)政資金節(jié)用裕民。
加強(qiáng)預(yù)算平衡的管理
平衡預(yù)算是各級(jí)財(cái)政的重要工作，也是本次《條例》修訂中詳細(xì)說明的內(nèi)容。如何平衡財(cái)政赤字、怎樣彌補(bǔ)財(cái)政短收都有了更明確的規(guī)定。具體來講，如要通過發(fā)行債券來增加收入，那么出于對(duì)防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，一系列制度建設(shè)成為必需的工作。此外，《條例》指出應(yīng)從源頭精確化各級(jí)財(cái)政收入預(yù)算，增加財(cái)政收支的穩(wěn)健性。預(yù)算收入征收部門和單位的意見被要求納入，未來收入預(yù)算的核定方式將逐步改變，量入為出的預(yù)算收支格局有望真正建立。
修訂后的《條例》對(duì)基層財(cái)政出現(xiàn)短收的情況做了明確的規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、自治州以下各級(jí)一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收的，應(yīng)當(dāng)通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或者其他預(yù)算資金、減少支出等方式實(shí)現(xiàn)收支平衡；采取上述措施仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，可以通過申請(qǐng)上級(jí)政府臨時(shí)救助平衡當(dāng)年預(yù)算，并在下一年度預(yù)算中安排資金歸還。”這其中提到了要求各地財(cái)政減少支出，對(duì)于涉及民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出當(dāng)然不能減少，要求減少的支出是各級(jí)政府的一般公共運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。
事實(shí)上，在減收增支的壓力下，地方政府極易出現(xiàn)財(cái)政赤字。修訂后的《條例》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市政府依照預(yù)算法第六十六條第三款規(guī)定增列的赤字，可以通過在國務(wù)院下達(dá)的本地區(qū)政府債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行地方政府一般債券予以平衡。”同時(shí)，《條例》規(guī)定：“財(cái)政部和省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，組織評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)提出預(yù)警，并監(jiān)督化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”為防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了制度支撐。
尤其值得關(guān)注的是，《條例》規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政部門編制收入預(yù)算草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求稅務(wù)、海關(guān)等預(yù)算收入征收部門和單位的意見；預(yù)算收入征收部門和單位應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部門的要求提供下一年度預(yù)算收入征收預(yù)測情況，并與相關(guān)財(cái)政部門建立收入征管信息共享機(jī)制。這些規(guī)定體現(xiàn)了收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性的要求，量入為出，也將大大減輕征收部門和單位的壓力。
規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的管理
1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，我國逐步建立并不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有力促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。為規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，修訂后的《條例》對(duì)轉(zhuǎn)移支付管理做出了明確的規(guī)定。
一是明確了一般性轉(zhuǎn)移支付范圍。規(guī)定一般性轉(zhuǎn)移支付包括均衡性轉(zhuǎn)移支付，對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的財(cái)力補(bǔ)助，其他一般性轉(zhuǎn)移支付。
二是規(guī)范了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用范圍。規(guī)定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，指上級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)給予下級(jí)政府，并由下級(jí)政府按照上級(jí)政府規(guī)定的用途安排使用的預(yù)算資金。地方政府要按照《條例》規(guī)定，對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用于重點(diǎn)領(lǐng)域，有效支持補(bǔ)短板、惠民生、促消費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需。
三是建立健全了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，規(guī)定縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，對(duì)評(píng)估后符合法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定，有必要繼續(xù)執(zhí)行的，可以繼續(xù)執(zhí)行；設(shè)立的有關(guān)要求變更，或者實(shí)際績效與目標(biāo)差距較大、管理不夠完善的，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整；設(shè)立依據(jù)失效或者廢止的，應(yīng)當(dāng)予以取消。這項(xiàng)規(guī)定有效提升了轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，避免了轉(zhuǎn)移支付資金的冗余和浪費(fèi)。
增加財(cái)政透明度
修訂后的《條例》對(duì)預(yù)決算的公開做了更加細(xì)化的規(guī)定。
一是要求一般性轉(zhuǎn)移支付向社會(huì)公開應(yīng)當(dāng)細(xì)化到地區(qū)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向社會(huì)公開應(yīng)當(dāng)細(xì)化到地區(qū)和項(xiàng)目。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付里項(xiàng)目才是重點(diǎn)，只有公開到項(xiàng)目，才能對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行全面系統(tǒng)的監(jiān)督。
二是明確政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、政府采購、財(cái)政專戶資金等需要按規(guī)定向社會(huì)公開。這些事項(xiàng)都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是都擁有很高的社會(huì)關(guān)注度。因?yàn)檫@些事項(xiàng)或關(guān)系到人民群眾的切身利益，或?qū)φ男蜗蠛凸帕τ兄e足輕重的影響。把這些事項(xiàng)向社會(huì)公開，對(duì)于打造“陽光政府”有著重要的意義。
三是細(xì)化部門及所屬單位預(yù)算、決算公開內(nèi)容。規(guī)定部門預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)公開基本支出和項(xiàng)目支出；部門預(yù)算、決算支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)公開到項(xiàng)目；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款項(xiàng)。各部門所屬單位的預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在部門批復(fù)后20日內(nèi)由單位向社會(huì)公開。細(xì)化后的預(yù)決算公開規(guī)定更加明確了公開的要點(diǎn)，根據(jù)公開事項(xiàng)各自的特點(diǎn)，明確了公開的范圍，提升了公開數(shù)據(jù)的質(zhì)量，保障了預(yù)決算公開的及時(shí)性和規(guī)范性。
（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）
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